Guillermo Cerdeira Bravo de MansillaCatedrático de Derecho Civil. Universidad de Sevilla.
Hace ya un tiempo, desde mi primer trabajo en 2018, que vengo tratando el problema -convivencial- que generan los pisos turísticos en las comunidades de vecinos, como actividad potencialmente molesta, generadora de daños y gastos extras en la comunidad, abusiva en el uso de los elementos comunes y, también, más allá de la convivencia vecinal, como obstáculo para la adquisición de vivienda, para su compra o alquiler, por parte de la ciudadanía media.
A intentar remediar tales problemas vino no hace mucho el legislador, de la mano del gobierno mediante el Real Decreto-Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, por la que se reformó la Ley de Propiedad Horizontal (en adelante, LPH), introduciendo un nuevo apartado 12 en su art. 17, a fin de que los vecinos pudieran acordar la limitación o condicionamiento de aquellos alquileres turísticos, por una mayoría cualificada de 3/5, inferior a la unanimidad que antes de tal reforma se requería al suponer tal acuerdo una modificación estatutaria (cfr., el art. 17.6 LPH), y permitiendo ello abrir el mercado a la vivienda para su adquisición mediante compraventa o para su alquiler más estable (según justificaba en su Preámbulo aquel Decreto-Ley 7/2019).
No ha parecido, sin embargo, suficiente tal reforma, pues tras ella ha venido otra reforma, la última de momento, contenida -nada más y nada menos que- en la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, en cuya Disposición final cuarta se hace otra reforma de aquel art. 17.12 LPH, apenas introducido en 2019, para añadir que, por igual mayoría de 3/5 de vecinos, no solo cabe limitar o condicionar la actividad de los alojamientos turísticos, sino también tanto autorizarla como prohibirla, y siempre mediante un “acuerdo expreso”, según venía hasta ahora exigiendo nuestra jurisprudencia para limitar o restringir el derecho a la propiedad privada, no solo en el ámbito de los pisos turísticos, sino en cualquier otro.
No hay en tal reforma novedad ninguna, sino tan solo un modo de convalidar la jurisprudencia recientemente conformada al respecto (e integrada, sobre todo, por dos SSTS de 3 octubre 2024), que ante el debate doctrinal y en el foro habido de si admitir o no entre las limitaciones estatutarias la prohibición misma de pisos turísticos, aceptó tal posibilidad prohibitiva fundándose, según exige el art. 3.1 CC in fine, en una interpretación teleológica, basada en la letra del art. 17.12 LPH y en el Preámbulo del RD-Ley de 2019 que lo introdujo, como novedad entonces sí, con el fin de evitar potenciales molestias y abusos en los elementos comunes de la comunidad, así como en remover uno de los obstáculos al mercado de vivienda, como es el alquiler turístico.
Y así también, precisamente, debemos entender que ahora el art. 17.12 LPH incluya expresamente la posibilidad de prohibir por acuerdo comunitario los pisos turísticos, no como novedad legislativa (ni mucho menos como una vuelta de tuerca en la cuestión), sino a modo de interpretación auténtica de lo que ya antes debía entenderse dentro de la posibilidad de limitar por acuerdo vecinal los pisos turísticos. El legislador, pues, no ha venido a innovar, ni a modificar, para extender el alcance de los posibles acuerdos comunitarios limitativos o condicionantes de los pisos turísticos, sino a aclarar lo que ya debía así entenderse, o interpretarse desde su letra y espíritu con aquel resultado declarativo, ratificando con ello la interpretación ya oficial -y meramente declarativa, insisto, del precepto- hecha por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo.
En esta ocasión nada se dice, es verdad, sobre el asunto en el Preámbulo de la LO de 2025, mas porque siendo la cuestión de los pisos turísticos muy colateral -por no decir ajena- a la cuestión central de aquella Ley, destinada a la eficiencia de la Justicia, hubiera resultado extraño su mención en su Exposición de Motivos. La razón de la reforma del art. 17.12 LPH se halla, en cambio, en la propia enmienda nº 314 presentada por el Grupo socialista ante el Congreso, donde se introdujo aquella Disposición Final 4ª reformadora de la LPH, y cuya justificación, precisamente, respondía a las mismas razones originarias del art. 17.12 LPH, así como a las del Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos de corta duración.
En efecto, y con todo el valor interpretativo, expresivo tanto de la ratio legis como de la occassio legis, de que gozan los llamados materiales prelegislativos (en cuanto “antecedentes … legislativos” a que se refiere el art. 3.1 CC para la interpretación de las leyes), aquella enmienda decía en su justificación: “El incremento de las viviendas de uso turístico ha provocado varios efectos no deseados -y, precisamente, se señalaban los siguientes-: una grave situación de convivencia y molestias que vienen soportando muchas comunidades de propietarios y barrios en los que viviendas son utilizadas para un uso turístico, la reducción de vivienda para el alquiler residencial, el incremento de precios de los arrendamientos para vivienda habitual y en muchas ocasiones una progresiva gentrificación de muchos barrios. (…) Debido a estas realidades se hace necesario que desde el Estado se impulsen medidas para combatirlas y con ellas contribuir a las medidas que se están adoptando por otras administraciones locales y autonómicas. De esta manera una de estas acciones consiste en proponer esta modificación que permitirá dejar en mano de los propietarios como afectados directos la decisión sobre la aprobación o no de este tipo de actividad en el ámbito de sus comunidades”.
No ha hecho, con ello, el legislador de 2025, más que una reforma meramente “formal”, haciendo, en el “fondo”, volver las cosas a su sitio de origen, a su redil. Es un caso típico de interpretación auténtica (por su origen legislativo) y declarativa (por su resultado), pues, siendo ello así, debe entenderse que la aclaración lo es de la norma desde su génesis, desde su originaria entrada en vigor, allá por el 2019, convalidando así cualquier acuerdo prohibitivo de pisos turísticos que desde entonces haya adoptado cualquier comunidad de vecinos (al margen de que tales acuerdos en sí sean irretroactivos, ex art. 17.12 LPH in fine), y sin entender, por tanto, que la posibilidad de acuerdos prohibitivos explicitada en el “nuevo” art. 17.12 LPH, reformado por la LO de 3 de enero de 2025, no entra en vigor hasta el 3 de abril del mismo año (que, salvo excepciones, es la fecha de entrada en vigor de la mayor parte del contenido de aquella LO según se dice en su Disposición final trigésima octava). Cáigase en la cuenta de que al ser la interpretación auténtica meramente aclaratoria, simplemente declarativa (estricta o amplia) de la norma interpretada, como es en nuestro caso la del art. 17.12 LPH, no plantea problemas entender que, de suyo o de forma tácita, es retroactiva, pues, en el fondo, al ser solo aclaratoria, y respetuosa, por tanto, con el propio sentido literal y el espíritu de la norma interpretada, cabe entender que tal era su mismo sentido originario, desde que la norma interpretada entró en vigor desde un principio; todo lo cual, incluso, hace pensar que ni siquiera haya retroacción en sentido estricto.
Junto a la aclaración hecha, hay otra -pretendida- novedad, justificada también, según apunta la enmienda antes transcrita y la ubicación dada a la novedad, en la evitación de posibles molestias y abusos en el uso de los elementos comunes, así como en la promoción del mercado de vivienda permanente, e introducida en un nuevo apartado 3 en el art. 7 LPH, que exige, a partir del próximo 3 de abril, que quien desee ofrecer su piso en alquiler turístico cuente con la aprobación puntual y expresa de la comunidad de vecinos por idéntica mayoría de 3/5; todo lo cual, bien mirado, supone que sin tal permiso no cabe aquel destino turístico de los pisos o locales, o, lo que es igual, que ahora la Ley parte de su prohibición, una suerte, podría decirse, de presunción legal prohibitiva de pisos turísticos que, siendo iuris tantum, solo cabe destruir por acuerdo expreso a su favor aprobado por la comunidad de vecinos en mayoría de 3/5.
Habrá quien crea que con la reforma ahora hecha en la LPH se ha dado un giro de 180º en este asunto, o, si se prefiere, una vuelta de tuerca: desde permitirse, en principio, la actividad turística en edificios y urbanizaciones privadas, salvo que fuera limitada o proscrita por la comunidad de vecinos, hasta presumirla legalmente vetada, salvo que convencionalmente la autoricen los vecinos.
Tal giro, desde luego, es innegable, mas solo si se compara la LPH tras su última reforma, en 2025, con aquella primera que se hizo, tan solo del art. 17.12 LPH, en 2019. Porque, de no haberse hecho tal reforma de 2019, creo que la solución que debía desde siempre haberse dado al problema convivencial de los pisos turísticos es la que, por fin, ahora nos da, expresamente, la propia LPH tras su contrarreforma de 2025, y que antes (de aquella reforma de 2019), debió darse por vía interpretativa desde los preceptos originarios de la LPH (desde su art. 7.2 sobre todo, y desde el art. 7.2 CC, sobre abuso de derecho), sin necesidad de mayor reforma, ni aclaración por manos del legislador.
Lejos, por tanto, de ver en la reforma de 2025 una vuelta de tuerca al tema de los pisos turísticos y las comunidades de vecinos, habría que ver más bien un remiendo, una “redención” de tal reforma, y, por su contenido, una contrarreforma o, si se quiere, una vuelta al redil, que nosotros mismos defendimos en 2018, aplicando ya entonces directamente el art. 7.2 LPH (y el del CC, sobre abuso de derecho), tomando como modelo el Derecho balear que no hacía más que llevar a sus consecuencias lógicas lo que ya desde un principio disponía la Ley de Propiedad Horizontal.
En efecto, ya por aquel entonces, frente al régimen autonómico mayoritario, en el que para obtener la pertinente licencia administrativa turística bastaba con que no hubiese prohibición estatutaria al respecto, el régimen Balear, en cambio, tras ser modificado en la cuestión en julio de 2017, se mantuvo en una posición intermedia, en su nuevo art. 50.7 (que luego transcribiremos en parte), al conjugar la ausencia de prohibición estatutaria con la exigencia posterior de un permiso expreso y puntual por parte de la comunidad de vecinos a quien de entre los vecinos quisiera destinar su piso a alojamiento turístico; y así lo justificaba en su Exposición de Motivos: “… es cierto que el artículo 33 de la Constitución reconoce, en la sección de los derechos y deberes de la ciudadanía, el derecho a la propiedad privada, lo cual se podría considerar que concede el derecho a cualquier uso del inmueble, pero también es cierto que el derecho a la propiedad privada nace delimitado por su función social. Por ello, no tan solo diferentes configuraciones legales que tengan que ver con el urbanismo, la ordenación del territorio, el medio ambiente, etc., pueden limitar el derecho de propiedad, sino que también las relaciones de vecindad (como las comunidades de propietarios) pueden limitarlo por razones diversas. Estas razones pueden afectar incluso a derechos constitucionales fundamentales, tales como el derecho a la intimidad personal y familiar, el derecho a la seguridad de los residentes habituales o el derecho al medio ambiente adecuado. En este sentido -y préstese atención a lo que sigue-, se tiene que tener en cuenta que las personas usuarias de estancias turísticas irán cambiando cada pocos días o semanas; que tendrán acceso a zonas comunes y harán uso de ellas; que sus usos y dinámica horaria podrían no coincidir con los de los residentes habituales, etc. Vistos estos efectos directos sobre el vecindario residente … se impone la necesidad de que los poderes públicos procuren, mediante una intervención delimitadora general, no solo intentar reforzar el deber de vigilancia o control de los comercializadores respecto de la clientela e impedir que se produzcan molestias”, terminaba, precisamente, diciendo.
La lógica aplastante de tal explicación era, sin duda, extensible a todo el territorio nacional al amparo de los arts. 33 CE y 7.2 LPH (y del art. 7.2 CC, sobre abuso de derecho, añadíamos nosotros en nuestro trabajo de 2018); y, todo ello, sin necesidad de ninguna reforma legislativa.
La reforma legislativa que, en cambio, sí se hizo en 2019 fue la que verdaderamente dio una vuelta de tuerca al exigir que para la prohibición de los pisos turísticos en las comunidades de vecinos tuviera que haber un pacto expreso y claro al respecto, lo que, al contrario de lo que sucede tras la contrarreforma de 2025, hacía presumir iuris tantum que legalmente tal actividad de alojamiento turístico era permitida, salvo acuerdo vecinal en contrario. Sin duda, aquella previsión legislativa de 2019 se encontraba en armonía con la mayoría de las normas autonómicas que, para la obtención de licencias administrativas a fin de comercializar viviendas de uso turístico, exigían la inexistencia de prohibición estatutaria vecinal. Pero con ello, la Ley estatal traicionaba los postulados resultantes del Derecho civil (fundados en la evitación de molestias y abusos), para someterlos a los del Derecho administrativo, pareciendo con ello olvidar también que en la cuestión puramente civil, como es la convivencial que subyace en la existencia de pisos turísticos dentro de las comunidades de vecinos, es el Estado, y no las Comunidades Autónomas, quien tiene competencia legislativa exclusiva.
No obstante el retorno, o tal vuelta al redil indicada, es de reconocer en la última reforma de 2025 la introducción de una novedad, respecto a aquella situación originaria que debió ser, pero obligada por aquella otra reforma, la de 2019, que al prever la posibilidad de condicionar o limitar los pisos turísticos en las comunidades de vecinos, incluyendo también la posibilidad de aumentar la cuota de gastos de mantenimiento, exigió una misma mayoría comunitaria de 3/5 para todos los casos.
Sin duda, para todo aquel pacto que haya de constar en el título constitutivo o en los estatutos (como lo es, por ejemplo, el prohibitivo), la mayoría de tres quintos requerida entonces en el nuevo art. 17.12 LPH vino a permitir una mayor facilidad para su adopción frente a la regla de la unanimidad que, para los demás casos en que se modifiquen tales título o estatutos, exigía, y sigue exigiendo, el art. 17.6 LPH. Todo lo cual iba en consonancia con la razón de ser general del Decreto-Ley 7/2019 en su intención de promover la vivienda, en propiedad o en alquiler, removiendo todos sus obstáculos, entre los que ella misma incluía el alquiler turístico.
Pero no podía decirse lo mismo, ni por ello resultaba plausible la reforma, para aquellos otros acuerdos que no debían constar en el título constitutivo ni en los estatutos de la comunidad de vecinos. Para ellos la mayoría de tres quintos exigida en el nuevo art. 17.12 LPH supondría una “mayoría -en efecto- cualificada”, según rezaba la propia Exposición de Motivos de aquel Decreto-Ley, frente a la mayoría simple que, para cualquier acuerdo no comprendido entre las reglas singulares, ni que modifiquen el título constitutivo o los estatutos, prevé el art. 17.7 LPH, y que, hasta su nuevo apartado 12, era la requerida y, en nuestra opinión, la acertada, según recogía la ya citada normativa balear, en el art. 50.7 de la Ley balear del Turismo, reformada en julio de 2017: “7. No se pueden presentar declaraciones responsables para comercializar turísticamente viviendas sometidas al régimen de propiedad horizontal si lo impiden el título constitutivo o los estatutos de la comunidad de propietarios, en el sentido de que determinen la no posibilidad de uso para finalidades diferentes a las de vivienda. Para uso diferente del de vivienda se tiene que entender todo uso que permitiría una utilización diferente a la de satisfacer la necesidad permanente de vivienda. Para las modificaciones de estas previsiones se deberá estar al régimen determinado en el artículo 17.6 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal. (…) Si el título constitutivo o los estatutos no impiden la comercialización turística de las viviendas en los términos expuestos en el párrafo anterior, o estos no existen, es necesario, para llevar a cabo la comercialización turística, y solo a estos efectos, un acuerdo de la junta de propietarios en el cual la mayoría de personas propietarias, que al mismo tiempo constituyen la mayoría de cuotas de propiedad, acepten expresamente la posibilidad de comercialización turística de las viviendas, acuerdo que la mayoría misma puede modificar. En este supuesto, resulta de aplicación el régimen determinado en el artículo 17.7 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal. Este acuerdo se tiene que inscribir en el Registro de la Propiedad, con el fin de informar a terceras posibles personas adquirentes de viviendas. (…) Este acuerdo no es necesario si el título constitutivo o los estatutos ya admiten expresamente la posibilidad de comercialización turística de las viviendas. Para la modificación de estas previsiones se deberá estar al régimen determinado en el artículo 17.6 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal”.
Al apartarse, sin embargo, el art. 17.12 LPH de tal régimen común de mayorías, requiriendo para cualquier acuerdo la mayoría cualificada de 3/5, así ha tenido que hacerlo también la contrarreforma de 2025, tanto en el nuevo apartado 3 del art. 7, referido específica y detalladamente al acuerdo vecinal permisivo de los pisos turísticos, como al prever tal posible acuerdo, entre otros posibles, en la modificación de aquel art. 17.12 LPH que fue introducido en 2019.
Ahora, pues, para bien o para mal según con qué tipo de acuerdo se haga la comparación, en todo caso se exigirá la mayoría comunitaria de los consabidos 3/5.
Con todo, y dejando a salvo tan novedosa singularidad, parece que lejos de haberse producido una vuelta de tuerca (a lo Henry James), más bien parece que todo, por fin, al modo en que dice aquel versículo contenido en la Biblia (en Ezequiel 34:16), ha vuelto a su redil, del que la Ley de Propiedad Horizontal nunca debió salir.
Todo sea, en fin, por una convivencia pacífica en las comunidades de vecinos y por un mercado de la vivienda al que todos tengamos acceso.
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